Als wenn es nicht schon genug Diskussionen um Steuern gäbe! Erst die auf eine ungeliebte Benzinsteuer verkürzte Ökosteuer-Einführung. Dann die lang(weilig)e Diskussion und schließlich der Beschluß zur Tarifsenkung bei der Einkommenssteuer. Warum um alles in der Welt brauchen wir denn jetzt in Deutschland noch eine Bodenwertsteuer?

Dieser Artikel möchte versuchen diese Frage plausibel zu beantworten. Er greift dabei zurück auf die Erkenntnisse aus zwei planungwissenschaftlichen Dissertationen aus Dortmund und Berlin.

Zu allererst und vorneweg: Die Bodenwertsteuer ist eine reformierte Grundsteuer, das heißt es handelt sich nur um eine Veränderung einer bereits bestehenden Steuer. Und zum anderen ist die Diskussion über die Notwendigkeit der Reform sehr viel älter als beispielsweise die Ökosteuer (So z.B. in einem Gutachten des wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums von 1953). Und das aus gutem Grund:

Die derzeitige Grundsteuer verfügt über ein jährliches Einnahmevolumen für die Kommunen von ca. 16 Mrd. DM was ungefähr 16% ihrer Einnahmen entspricht. Sie besteuert den Grund und Boden auf der Grundlage der sogenannten Einheitswerte. Da diese Werte ein Kalkulationskonstrukt sind, müssen sie für alle Grundstücke und Gebäude festgestellt werden. Dies ist für das alte Bundesgebiet das letzte mal im Jahre 1964(!) geschehen. Sie wurden dann noch einmal im Jahre 1974 mit einem 40%-igen Aufschlag pauschal fortgeschrieben und seither in dieser Höhe zur Bemessung herangezogen. Für die neuen Bundesländer hat man sich nach der Wende auf eine Wertbasis von 1935 verständigt.

Diese Einheitswerte werden dann mit einer Steuermesszahl multipliziert, die je nach Objekttyp von 2,6 v.T bis 3,5 v.T. schwankt. Das Ergebnis dieser Multiplikation nennt man dann Steuermessbetrag, der dann wiederum von jeder einzelnen Kommune mit ihrem sogenannten Hebesatz vervielfältigt wird. So ergibt sich die jährliche Grundsteuerschuld des einzelnen Eigentümers.

Wenn man sich ernsthaft fragt was und wie da eigentlich besteuert wird, so wird schnell deutlich, dass hier über ein verwaltungsaufwendiges Verfahren sehr veraltete und recht willkürlich bemessene Erträge von Gebäuden und Boden besteuert werden, die mit den heutigen Wertverhältnissen nicht mehr das geringste zu tun haben. Durchschnittlich machen die Einheitswerte nur ca. 10% der heutigen Verkehrswerte von Immobilien aus und das Bundesverfassungsgericht hatte bereits 1995 die Einheitswerte als Bemessungsgrundlage für die Vermögen- bzw. Erbschaftssteuer als verfassungswidrig erklärt. Die Grundsteuer ist also das letzte Relikt unter den einheitswertabhängigen Steuern und braucht dringend eine neue Bemessungsgrundlage!

Es ist grundsätzlich sinnvoll, dass die Kommunen über eine eigene Einnahmequellen, anknüpfend an Grund und Boden, verfügen. Die Grundsteuer wird in der Literatur häufig mit dem Äquivalenzprinzip begründet, das besagt, dass sich die Leistung der Kommune und die Gegenleistung der Bürger in Form von Abgaben entsprechen sollen. Demzufolge stehen die Einnahmen durch die Grundsteuer die die Bürger entrichten dem kommunalen Leistungspaket bestehend aus z.B. technischer und sozialer örtlicher Infrastruktur gegenüber.

Es läßt sich jedoch feststellen, dass die kommunalen Leistungen in Form von erbrachter räumlicher Planung und Infrastruktur zu sehr unterschiedlichen und zum Teil sogar erheblichen Preissteigerungen des Bodens privater Eigentümer führen - zu sogenannten windfall profits. Andererseits jedoch fehlen den Kommunen, auch das wird permanent beklagt, die finanziellen Mittel derartige Investitionen vorzunehmen. Sie werden häufig, insbesondere in den Agglomerationsräumen, mangels Finanzen zum limitierenden Faktor für notwendige und zukunftsfähige städtebauliche Entwicklungen. Die Baulandmobilisierung stellt nach wie vor ein großes Problem dar: Ein Teufelskreis also mit entsprechenden negativen Auswirkungen für die Entwicklung der Immobilienmärkte und letztlich die Entwicklungschancen der Städte.

Diesen Teufelskreis zu durchbrechen und "ungerechte" Auswirkungen auf die Vermögensverteilung der Eigentümer abzumildern werden seit jüngerer Zeit auch verschiedene abgabenpolitische Reformen diskutiert. Hierzu gehören neben der Umwandlung der Grundsteuer in eine Bodenwertsteuer auch Vorschläge zur Erweiterung des Erschließungsbeitrages (Planungs- und Infrastrukturkostenabgabe) und die Rückkehr eines "Zombies" aus den Siebzigern namentlich des Planungswertausgleichs (PWA).

Die Abgabenideen von PWA und Bodenwertsteuer machen sich den ökonomischen Zusammenhang zu eigen, dass die Bestandteile des öffentlich angebotenen Leistungspaketes der Kommune (beispielsweise auch räumliche Planung und Infrastruktur) von den Marktteilnehmern bewertet werden und sich somit auf die Preise für die Bodennutzung auswirken. Diese beiden Abgaben wählen daher auf unterschiedliche Art und Weise diesen Bodenwert als Angriffspunkt. Beim Planungswertausgleich soll (ähnlich wie beim Ausgleichsbetrag in Sanierungsgebieten gemäß § 154 BauGB) die Differenz des Bodenwertes vor und nach den Planungs- und Infrastrukturmaßnahmen ermittelt und hier zu 70% als einmalige Zahlung vom Eigentümer abgefordert werden. Die Bodenwertsteuer setzt sich hingegen zum Ziel einen bestimmten Anteil der flächendeckend zu ermittelnden Bodenwerte jährlich als Steuerzahlung abzufordern. Steigt der Bodenwert so steigt auch ceteris paribus die Bodenwertsteuerschuld und umgekehrt. Die dritte angesprochenen Abgabe, die Erweiterung der Erschließungsbeiträge hingegen versucht nicht "wertorientiert" sondern "kostenorientiert" den Bodeneigentümern einen größeren Betrag der kommunalen Planungs- und Infrastrukturkosten "in Rechnung zu stellen". Hierbei ergibt sich für weite Bestandteile des Leistungspaketes das Problem der "verursachergerechten" Zurechenbarkeit. Bevor diese drei Abgaben jedoch genauer hinterfragt und verglichen werden soll zunächst noch etwas über den "Ort der Handlung" nämlich den Bodenmarkt selbst gesagt werden.

Hierbei kann man diesen "relevanten" Markt als den Markt für Bodenverfügungs- bzw. -nutzungsrechte bezeichnen: Es ist ja nicht der Boden der auf dem Markt gehandelt wird sondern es sind die Rechte seiner Nutzung und Verfügung für die sich Angebot und Nachfrage bilden. Diese Rechte werden durch die Ausgestaltungs- und Garantiemöglichkeiten der räumlichen Planung determiniert. Die räumliche Planung nimmt demnach großen Einfluß auf die tatsächlich möglichen Nutzungs- und Ausnutzungsmöglichkeiten dieser Grundstücke. Die Bodenverfügungsrechte werden von den Marktteilnehmern dann am Markt bewertet, so dass sich Preise hierfür bilden. Dies ist Kern einer institutionenökonomischen Perspektive auf diesen Bodenmarkt.

Die Neue Institutionenökonomik (NIÖ) stellt derartige "Institutionen" wie beispielsweise räumliche Planung, Bodenverfügungsrechte, Verträge etc. in den Mittelpunkt ihrer ökonomischen Analyse, fragt nach deren Entstehung, Weiterentwicklung und den mit ihrem Einsatz einhergehenden Ressorcenverbrauch (z.B. Transaktionskosten). Transaktionskosten sind beispielsweise Such-, Verhandlungs- oder Durchsetzungskosten, die in Verbindung mit "institutionellen Arrangements" stehen. Sie können mit Blick auf das staatliche Abgabensystem auch als Regelungskosten bzw. Kosten der Rechtsordnung und Verwaltung (sogenannte politische Transaktionskosten) gesehen werden. Für den Vergleich von drei Abgabentypen innerhalb eines komplizierten Marktgeschehens kann die NIÖ daher eine interessante Perspektive bieten.

Will man die drei oben genannten Abgaben miteinander vergleichen, so muß man nach den Regeln der Wissenschaft die Kriterien offenlegen anhand derer man sie bewerten will. Der aus einer umfangreichen Auseinandersetzung mit theoretischen und finanzpolitischen Argumenten entwickelte Anforderungsrahmen an die Abgabentypen Planungswertausgleich, erweiterter Erschließungsbeitrag (Planungs- und Infrastrukturkostenabgabe) bzw. Bodenwertsteuer stellt sich wie folgt dar.

Die Abgaben sollen folgende 8 Kriterien erfüllen:

Eine umfangreichere Refinanzierung öffentlicher Planungs- und Infrastrukturkosten soll durch die Abgabe gewährleistet sein.

Die Abschöpfung von Preissteigerungen infolge öffentlicher Leistungen soll gelingen.

Hierbei soll das Äquivalenzprinzip (kostenorientierte u. marktmäßige Äquivalenz) als Einnahmeprinzip berücksichtigt werden.

Durch die Abgabe soll die Minimierung politischer Transaktionskosten (TAK), wie z.B. Regelungskosten, Kosten der Rechtsordnung, der Verwaltung etc., angestrebt werden.

Die Ausschöpfung von Effizienzpotentialen bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen sowie die Kompatibilität mit „konsensualen Instrumenten" (z.B. städtebaulichen Verträgen) soll gewährleistet werden.

Die Allokationsfunktion des Marktes für Bodenverfügungsrechte soll gewahrt bleiben.

Ein finanzieller Druck zur Ausnutzung der Nutzungspotentiale (Mobilisierung) soll durch die Abgabe erfolgen.

Die Verminderung sachfremden Drucks auf Planungsentscheidungen der öffentlichen Hand soll durch die Abgabe begünstigt werden.

Untersucht man nun alle drei Abgabentypen auf ihre Kriterienerfüllung so zeigt die stark vereinfachende Gegenüberstellung in nachfolgender Tabelle, dass die Bodenwertsteuer die meisten der geforderten Kritierien am besten erfüllt. Bis auf das vierte Kriterium, die Minimierung politischer Transaktionskosten, verfügt die Bodenwertsteuer bei allen Kriterien über eine (mindestens eingeschränkt) positive Zielerreichung.

Das 4. Kriterium stellt die Frage nach dem Aufwand zur Einführung einer Bodenwertsteuer. Es sollte jedoch für die Bewertung der durch eine Bodenwertsteuer verursachten Regelungskosten (politische TAK) in Alternativen und ihren jeweiligen TAK gedacht werden.

Da, wie anfangs geschildert, kein Zweifel daran besteht, dass die grundsteuerliche Bemessungsgrundlage ohnehin erneuert werden muß, sind diese Kosten also in eine vergleichende Beurteilung miteinzubeziehen. Die Kosten für eine Aktualisierung der Einheitswerte werden als sehr hoch eingeschätzt. Jacob geht für diesen Zweck von einem zusätzlichen Personalbedarf von 3.000 bis 6.000 Mitarbeitern aus. Die Kommission zur Verbesserung des Baulandangebotes nennt hierfür einen "zusätzlichen Stellenbedarf von 4.000-6.000 Arbeitsplätzen", "einen Zeitraum von 6-7 Jahren" und hieraufhin einen "finanziellen Gesamtaufwand (...) von mehr als zwei Milliarden Mark".

Bei der Überführung der Grundsteuer in eine Bodenwertsteuer entfällt hingegen der Aufwand des zweistufigen Verwaltungsverfahrens durch die Entlastung der Finanzämter ebenso wie der Aufwand zur Wertermittlung für Gebäude.

Als Bemessungsgrundlage für eine Bodenwertsteuer haben sich in der Fachdiskussion inzwischen die Bodenrichtwerte durchgesetzt. Zur Frage der absoluten Höhe der Kosten einer erstmaligen flächendeckenden Ermittlung von Bodenrichtwerten für Deutschland haben Bizer/Joeris eine Befragung einzelner Gutachterausschüsse in verschiedenen Bundesländern durchgeführt. Zur Abschätzung des zusätzlichen Aufwandes einer flächendeckenden Ermittlung unter Berücksichtigung der erhöhten Qualitätsanforderungen wurden einzelne Befragungsergebnisse für das gesamte Bundesgebiet hochgerechnet. Hierbei wurden zusätzliche Gesamtkosten für das gesamte Bundesgebiet (ohne Berlin) von 22,8 Mio DM ermittelt. "Es fehlt darin noch der Aufwand, mit dem die Bodenrichtwerte auf die einzelnen Grundstücke angewendet werden, sowie die gesamte Veranlagung".

Allerdings ist eine exakte Abschätzung der mit einer derartigen Grundsteuerreform verbundenen TAK schwer nur möglich. Wenn es gelingt, eine Ausgestaltung der Bodenwertsteuer über Bodenrichtwerte so zu realisieren, dass ein guter Kompromiss zwischen flächiger Wertzuordnung und individuell-exakter Werteinschätzung von Bodenverfügungsrechten gelingt, so können hierdurch ausgelöste politische TAK gering gehalten werden. Es spricht dann einiges dafür, dass die durch diese Steuerreform ausgelösten TAK, insbesondere aufgrund der inzwischen möglichen computergestützten Datenverarbeitung bei der Wertermittlung, geringer sind als diejenigen, die durch die Beibehaltung der Grundsteuer, insbesondere unter Einbeziehung der Notwendigkeit einer Neubewertung der Boden- und Gebäudewerte innerhalb der Einheitsbewertung entstünden.

Um die Einführung der Bodenwertsteuer kreisen die unterschiedlichsten politischen Ansichten und Interessen. Es ist kein Geheimnis, dass hinsichtlich der Gestaltungsfragen bei der anstehenden Grundsteuerreform insbesondere zwischen Bau- und Finanzministerium derzeit noch unterschiedliche Auffassungen existieren. Entgegen ersteren sprechen sich die "Finanzer" grob vereinfacht für eine Einbeziehung von Gebäudewerten in die Bemessungsgrundlage aus. Die gleiche Trennungslinie läßt sich bis in die Ausschüsse für Bauen und Finanzen der kommunalen Spitzenverbände verfolgen. Aus Sicht des vierten Kriteriums läßt sich allerdings die mit einer Einbeziehung von Gebäudewerten einhergehende Erhöhung der politischen Transaktionskosten nicht empfehlen.

Ein weiterer wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit der Diskussion um die Bodenwertsteuer ist die sogenannte Aufkommensneutralität gegenüber der Grundsteuer. Diese wird gefordert um gegenüber den Bürgern deutlich zu machen, dass hier den Kommunen keine heimliche Steuererhöhung verglichen mit dem status quo ermöglicht werden soll. Aber auch für die Kämmerer ist eine Garantie der Einnahmestabilität aus der Steuerquelle Grund und Boden ein hohes Gut für ihre Finanzplanung. De facto jedoch haben die Kommunen natürlich die Möglichkeit (auch bei der Bodenwertsteuer) über die Hebesätze an der Einnahmeschraube zu drehen.

Was die möglichen Belastungsverschiebungen für die Bodeneigentümer anbelangt so zeichnet sich ein Zielkonflikt zwischen dem Allokationsziel (gleiche Steuersatzhöhen innerhalb des Gemeindegebietes für unterschiedliche Nutzungen) und dem Ziel der Vermeidung allzu großer Belastungsverschiebung von gewerblichen hin zu wohnungsbezogenen Bodenverfügungsrechten ab.

Modellrechnungen für die Städte Bocholt und Karlsruhe haben gezeigt, dass unter der Prämisse einer aufkommensneutralen Ersetzung der Grundsteuer durch die Bodenwertsteuer ohne eine Differenzierung der Steuersätze eine mehrheitliche Begünstigung gewerblicher Nutzungen gegenüber der Benachteiligung wohnlicher Nutzungen gäbe. Nimmt man eine Differenzierung vor, so sind 2-3 mal höhere Steuersätze für gewerbliche verglichen mit wohnlichen Nutzungen vorzusehen. Dieterich/Josten errechnen, dass für die Vermeidung von Umverteilungen zwischen Wohnen und Gewerbe beim Übergang von Grundsteuer zu Bodenwertsteuer differenzierte Steuersätze für Gewerbe (Wohnen) in Höhe von 0,58% (0,29%) für Karlsruhe und 0,84% (0,31%) für Bocholt festzulegen wären. Hierbei ist jedoch statisches Datenmaterial verwendet worden; etwaige Preisentwicklungen (Kapitalisierung, Entzerrungen) aufgrund der Steuerreform wurden hierbei nicht berücksichtigt.

Diese Differenzierung wird also erwogen, um die Belastungsverschiebungen zwischen den Nutzungen nicht so deutlich ausfallen zu lassen. Hierbei wird argumentiert, dass die Bodenwerte im gewerblichen Bereich aufgrund der Angebotspolitik der Kommunen (Subventionen) ohnehin sehr viel niedriger als im Wohnbaulandbereich sind. Weiterhin ist die Grundsteuerbelastung für gewerbliche Grundstücke bereits heute relativ hoch, weil deren Einheitswerte vielfach im Sachwertverfahren ermittelt werden. Bei den zitierten Untersuchungen erscheint auffällig, dass die Bedeutung des Zieles "Vermeidung allzu großer Belastungsverschiebungen" enorm hoch eingeschätzt wird. Die Ausgestaltung der reformierten Steuer scheint sich in diesen Untersuchungen aufgrund politischer Erwägungen nur an diesem Ziel messen zu müssen.

Diese Argumentation ist vor dem Hintergrund der geforderten Allokationsziele als problematisch anzusehen:

Die Ersetzung der Grundsteuer durch eine Bodenwertsteuer wird doch gerade deswegen empfohlen, weil der (sich im Zeitverlauf verändernde) Bodenwert als eine bessere Bemessungsgrundlage für eine Besteuerung eingeschätzt wird, als die historischen und verzerrten Einheitswerte. Hierbei ist relevant, dass die tatsächlich zu entrichtende Grundsteuerhöhe einzelner Bodenverfügungsrechte über Kriterien wie Nutzungsart, Bodenwerthöhe und Grundstücksgröße kaum erklärbar sind. Schätzt man jedoch die Einheitswerte und somit Grundsteuerhöhe als unzweckmäßig ein, so ist es problematisch sie quasi "durch die Hintertür" als Referenzmaßstab (Belastungsverschiebungen) wieder einzuführen.

Die von Dieterich/Josten unter der Prämisse der Aufkommensneutralität errechneten durchschnittlichen Belastungsverschiebungen ohne Steuersatzdifferenzierung von Gewerbe (-37,7% in Karlsruhe und –54,1% in Bocholt) hin zu Wohnen (+26,5% in Karlsruhe und +23,6% in Bocholt) sind im Verhältnis zum Gesamtwert der Immobilien betrachtet immer noch als gering einzuschätzen. Die tatsächliche (absolute) jährliche Belastung würde in Karlsruhe 0,36% und in Bocholt 0,39% der betroffenen Bodenwerte entsprechen.

Ein weiteres Argument gegen eine Differenzierung der Steuersätze für Wohnen und Gewerbe kann in dem dadurch für die Gemeinden entstehenden Anreiz zur Schaffung gewerblicher anstatt wohnungsbezogener Verfügungsrechte gesehen werden. Ein wie von Dieterich/Josten differenzierter 2-3 mal höherer Steuersatz für Bodenverfügungsrechte gewerblicher Nutzung bedeutet für die Kommunen eben eine 2-3 mal höhere Steuereinnahme pro qm Gewerbebauland verglichen mit Wohnbauland gleicher Werthöhe.

Für die dem Äquivalenzprinzip folgende Zielrichtung einer anteiligen Refinanzierung kommunaler Infrastruktur- und Planungsinvestitionen durch die Bodenwertsteuer ist eine diskriminierende Steuersatzdifferenzierung für Gewerbe nicht zu befürworten. Warum sollen Preisauswirkungen kommunaler Aktivitäten für gewerbliche Nutzungen 2-3 mal höher zur Refinanzierung beitragen als bei wohnlichen Nutzungen? Ganz im Gegenteil ist es Aufgabe der neuen, reformierten Steuer Verzerrungen aufzuheben. Profitiert die gewerbliche Nutzung stärker von der öffentlichen Aktivität der Planung und Infrastrukturbereitstellung, so wird dies der Preis des Bodenverfügungsrechtes, der näherungsweise als Bemessungsgrundlage der Besteuerung herangezogen wird, ausdrücken.

Für einen Vergleich der Belastungsverschiebungen beim Übergang von Grundsteuer zu Bodenwertsteuer sind auch die dynamischen Preis- und Einnahmeveränderungen zu berücksichtigen. Dieterich/Josten haben einen statischen Vergleich zur Grundlage ihrer Berechnungen herangezogen, der derartige dynamische Veränderungen gar nicht reflektieren kann.

Die Belastungsunterschiede werden sich jedoch vermutlich mehr oder weniger stark in den Preisen für Bodenverfügungsrechte kapitalisieren. Das heisst, es lässt sich nach oder bereits vor Einführung der neuen Steuer ein Kapitalisierungseffekt vermuten, der in Abhängigkeit der Differenz zwischen Bodenwert und Einheitswert umso höher ausfallen wird, je höher der relative Belastungsanstieg des konkreten Bodenverfügungsrechtes sein wird. Diese Preisreaktionen stellen eine Korrektur der durch die Einheitswert-orientierte Grundsteuer verzerrten Preisverhältnisse dar, die sich zum Wohle einer längerfristig am Äquivalenzprinzip ausgerichteten, verbesserten öffentlichen Refinanzierung von Planung und Infrastruktur positiv auf die Ressourcenallokation auswirken wird.

Ein weiterer Aspekt, der längerfristig für eine bessere Allokation des Marktes sorgen wird, liegt in der Aufhebung intertemporaler Verzerrungen zwischen begünstigten und nicht begünstigten Verfügungsrechten über die Berücksichtigung der Bodenwerte als Bemessungsgrundlage. So werden Verfügungsrechte des Bodens, die von öffentlichen Aktivitäten der Vergangenheit erheblich profitierten, nach Einführung der Steuer entsprechend stark zur Refinanzierung herangezogen, so dass an dieser Stelle nicht wie nach der Einführung einer einmaligen städtebaulichen Ausgleichsabgabe nur noch zukünftige Investitionen berücksichtigt werden. Die Konstruktion der Bodenwertsteuer beinhaltet so durch ihren wiederkehrenden Charakter und die Wahl ihrer Bemessungsgrundlage eine sowohl in die Vergangenheit als auch in die Zukunft ausgerichtete Äquivalenzorientierung. Sie ist gegenüber öffentlichen Leistungen der Vergangenheit nicht "blind".

Es gilt bei der Gestaltung der Bodenwertsteuer die durch die zitierte Errechnung der Belastungsverschiebungen angedeuteten verteilungspolitischen Konsequenzen anzusprechen. Hierbei ist relevant, dass grundsätzlich aus geschilderten Gründen das Auftreten derartiger Belastungswirkungen für den Marktprozess und die äquivalente Finanzierung öffentlicher Leistungen als zielführend einzuschätzen ist. Die so ausgestaltete Steuer macht für den Eigentümer lediglich die bislang durch die Grundsteuer verschwiegenen hohen Opportunitätskosten einer ineffizienten Ressourcennutzung deutlich. Sie legt bislang ungenutzte Ertragspotentiale frei und erweist somit der Allokation am Markt für Bodenverfügungsrechte einen wichtigen Dienst. Es besteht also auch hierbei ein trade-off zwischen allokativer Zielerreichung und verteilungspolitisch motivierter Abfederung allokativ gewünschter Belastungsänderungen.

Für diese oben dargestellte, aus allokativer Sicht vorteilhafteste Steuergestaltung wird in der politischen Sphäre die Konkurrenz zum Ziel der politischen Durchsetzbarkeit der Reform gesehen. Insbesondere die aus einer undifferenzierten Steuersatzanwendung, unter der Annahme der Aufkommensneutralität zur Grundsteuer, resultierenden Belastungsverschiebungen zwischen Gewerbe und Wohnen werden hierbei kritisch gesehen.

Hierbei ist aber zu unterscheiden zwischen der Bedeutung, die eine derartige Differenzierung der Steuersätze auf die allokative Wirkung der Steuer einerseits und auf die politische Durchsetzbarkeit der Steuer andererseits hat. In der derzeitigen politischen Diskussion wird ein Zielkonflikt zwischen diesen beiden Dimensionen deutlich.

Sie bedingen sich jedoch insofern gegenseitig, als dass eine Nichtberücksichtigung oder Minderberücksichtigung der Bedeutung jeweils einer der beiden die Eintrittswahrscheinlichkeit der Bodenwertsteuer enorm senkt: Wird die Durchsetzbarkeit gegen politische Widerstände nicht ausreichend berücksichtigt, findet sich wahrscheinlich keine Mehrheit für die Steuerreform. Wird jedoch die Wirkung der Steuer, gemessen an den bisherigen Grundsteuerbelastungen, durch Differenzierung so stark nivelliert, stellt sich die Steuer ihr eigentliches Ziel und damit sich selbst in Frage - Kritiker könnten die Sinnhaftigkeit einer derartigen Reform in Abrede stellen.

Es sollte daher für die durch eine Reform ausgelösten Belastungsverschiebungen eine generelle Übergangslösung angestrebt werden, die eine grundsätzliche Umstellung der Steuer auf den Bodenwert als Bemessungsgrundlage als auch die undifferenzierte Anwendung der Steuersätze ermöglicht.

Im Gesetz sollte ein Steuersatz verbindlich festgelegt werden, der auf den um 10-20% verringerten Bodenrichtwert (Sicherheitsabschlag) Anwendung findet. Hierauf wird den Gemeinden, wie bislang bei der Grundsteuer, ein Hebesatzrecht eingeräumt. Es sollten keine generellen Differenzierungen der Steuersätze für unterschiedliche Nutzungen im Gesetz vorgenommen werden, um den langfristigen Entzerrungseffekt und die intertemporale Allokationsverbesserung durch die Steuerreform nicht zu schmälern.

Lediglich an individuelle Fälle sozialer Härte sollte bei einer verteilungspolitisch motivierten Abschwächung allzu deutlicher Belastungsverschiebungen gedacht werden. Hierfür werden verschiedene Modelle diskutiert, die sich von Kappungsgrenzen bis zu Überbrückungsregelungen beispielsweise durch eine dynamische Steuergestaltung erstrecken.

Mit dem Modell der dynamischen Bodenwertsteuer wird hier eine Gestaltungsvariante favorisiert, die bewusst für alle Eigentümer die Belastungsveränderungen durch die Steuerreform auf einen maximalen Prozentsatz der Abweichung von der derzeitigen Grundsteuerschuld nach oben und nach unten begrenzt. Es jedoch eine 15%-ige Dynamisierung erwogen werden.

Diese Übergangslösung verbindet zwei wichtige Qualitäten miteinander, die für eine politische Durchsetzung der Steuer von enormer Bedeutung sind.

Zum einen können über diese Kappung Härtefälle ausgeschlossen werden, da eine 15%-ige Steigerung der Steuer p.a. in jedem Fall zumutbar ist und keine besonderen finanziellen Härten auslösen wird.

Zum zweiten erhalten die Kämmerer in den Städten durch diese dynamisierte Belastungsverschiebung eine gewisse Planungssicherheit ihrer Finanzen, da auch Entlastungen einzelner Steuerzahler von Jahr zu Jahr nur bis zu dieser Kappungsgrenze von 15% eintreten können. Mit dieser Ausgestaltungsvariante gelänge es, einer emotionalisierten Debatte über die Steuerreform "die Spitze zu nehmen".

Langfristig jedoch werden sich die positiven, entzerrenden Kräfte in einer besseren Allokation des Marktes ausdrücken. Hierbei bietet beispielsweise ein Zeitraum von 10 Jahren eine adäquate Perspektive. Einen konstanten Wert des Bodenverfügungsrechtes vorausgesetzt, zeigt die dynamische Betrachtung der gekappten steuerlichen Anpassung an eine gemäß Bodenwert eigentlich höhere Belastung, dass eine Aufholung der gebremsten Belastungsanpassung durch den "Zinseszinseffekt" eine befriedigende Entwicklung zeigt. Zur Verdeutlichung diene folgende Formel:

V_i * (1+t)ⁿ wobei: V_i = Wert des Bodenverfügungsrechtes i,

t = Prozentsatz der jährlich maximalen Belastungsverschiebung

n = die Jahresanzahl

Für den Fall einer 15%-igen jährlich maximalen Belastungsverschiebung (Kappungsgrenze) und einen 10-jährigen Betrachtungsraum kann also c.p. eine Belastungsverschiebung von maximal 1,15¹⁰ also um ungefähr +/- 300% eintreten, was bereits einer deutlichen Korrektur der ehemaligen Belastung entspricht. Bei 10%-iger Kappung wird diese maximale Belastungsverschiebung erst zwischen dem 14. und dem 15. Jahr erreicht.

In die langfristigen Investitionskalküle wird die Bodenwertorientierung der Steuer durch die Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte einfließen und somit jene Anreize zur besseren Ausnutzung des Bodens freisetzen, die im allgemeinen mit dieser Steuer angestrebt werden.

Ein Problem dieser Kappung besteht jedoch darin, dass Bodenrechtseigentümer von "aufholenden" Steuerbelastungen, bei aktuellen und zukünftigen Planungs- und Infrastrukturleistungen der öffentlichen Hand nicht direkt über die Bodenwertsteuer zur Refinanzierung herangezogen werden können, weil die maximale Belastungssteigerung bereits ausgeschöpft ist. Dies mindert die Anwendungsqualität des Äquivalenzprinzips und damit auch die allokative Zielerreichung.

Eine mögliche Lösung dieses Problems bestünde darin, Bodenverfügungsrechte, die von derartigen öffentlichen Leistungen aktuell begünstigt werden, von der Kappungsregel wieder auszunehmen. Hierdurch bestünde jedoch die Gefahr neue soziale Härten auszulösen. Diese wären dann durch eine individuelle Härtefallklausel abzufangen.

Eine zweite Lösung besteht darin, die Kappung für die Aufholung nur auf den Betrag zu beziehen der auch im letzten Grundsteuerjahr als Bodenwert feststellbar gewesen ist. Einen nunmehr aufgrund öffentlicher Leistungen überschießenden Bodenwertanteil könnte man zusätzlich mit dem im Gesetz vorgesehen Steuersatz mal etwaigen Hebesatz zur Besteuerung heranziehen. Mit dieser Regelung gelänge es, eine moderate und gestreckte Belastungsentwicklung zum Ausgleich historischer Verzerrungen bei der Umstellung auf die neue Bemessungsgrundlage "Bodenwert" mit einer steuerlichen Berücksichtigung aktueller Begünstigungen durch Infrastruktur und Planung zu kombinieren.

Für folgenden hypothetischen Fall kann also die eintretende Belastungsentwicklung in Tabelle 2 und Abbildung 13 abgelesen werden. Das Bodenverfügungsrecht von Herrn Müller weist im letzten Jahr einer Besteuerung nach Einheitswert (Jahr 1) einen Wert von 200.000 DM auf. Herr Müller hat in dem betreffenden Jahr eine Grundsteuer von lediglich 200 DM bezahlt, was nur 0,1% von 200.000 DM entspricht. Geht man bei einer Vernachlässigung der Hebesätze davon aus, dieser Eigentümer müsse nach der Reform z. B. 0,5% Bodenwertsteuer p.a. entrichten, so wäre eigentlich nach Umstellung der Steuer ein Zahlbetrag von 1.000 DM für das Jahr 2 fällig. Dieser Verlauf der Belastung ist in der Abbildung 13 durch die Kurve B dargestellt. Da jedoch eine Kappung auf 15% besteht (Kurve A), zahlt Herr Müller im 2. Jahr der Betrachtung lediglich 230 DM statt der 1.000 DM. Nun profitiert das Grundstück dieses Eigentümers im Jahr 3 zusätzlich von einer öffentlichen Planungs- bzw. Infrastrukturmaßnahme. Der Eigentümer kann aufgrund einer besseren Erschließung bzw. höheren Ausnutzung sein Bodenverfügungsrecht ertragreicher nutzen (bspw. eine höhere Miete verlangen). Der bereits um den Sicherheitsabschlag geminderte Bodenrichtwert für das Grundstücksrecht wird nach der Maßnahme auf 250.000 DM gehoben. Dies wird durch einen Anstieg der Bodenwertkurve entsprechend abgebildet.

Herr Müller zahlt demnach im vierten Jahr 230 DM + 15% also 264,50 DM gemäß der gekappten Aufholung und zusätzlich für den nachträglichen Bodenwertzuwachs von 50.000 DM eine Steuer in Höhe von zusätzlich 250 DM (0,5%), also zusammen 514,50 DM. Die eigentliche Steuerschuldhöhe jedoch von 1250 DM (0,5% von 250.000 DM) die ohne Kappung eingetreten wäre (Kurve B), wird erst im 13. Jahr erreicht.

Tab.: 2 Belastungsentwicklung bei 15%-iger Kappung

Steuerschuld                                                                                                            Bodenwert

Abb. 1:

Verschiedene Entwicklungsverläufe der jährlichen Bodenwertsteuerschuld (Steuersatz 0,5%) mit und ohne 15%-ige Kappung (eigene Darstellung)

Diese Streckung des Prozesses der Anpassung der Steuerschuld erlaubt es den Betroffenen und den übrigen Marktteilnehmern sinnvolle Dispositionen in Richtung einer verbesserten Ausnutzung vorzunehmen. Andererseits werden der Gemeinde die fiskalischen Äquivalente für ihre aktuellen Planungs- bzw. Infrastrukturaktivitäten, von jährlich 250 DM in diesem hypothetischen Fall, nicht vorenthalten. Der moderate Anpassungsprozess der Belastungsanpassung an die eigentlichen Verhältnisse gefährdet daher nicht die Refinanzierung dieser öffentlichen Leistungen durch die Bodenwertsteuer, was als wichtiges allokationspolitisches Ziel benannt wurde.

Als Kernpunkt der Lösung der Übergangsproblematik wird also die Einführung einer dynamischen Bodenwertsteuer empfohlen, die von Jahr zu Jahr nur eine maximale Belastungsänderung von 15% nach oben und nach unten zuläßt. Diese Gestaltungsvariante versucht eine nachhaltige Allokationsverbesserung auf dem Markt für Bodenverfügungsrechte mit einer aussichtsreicheren politischen Durchsetzbarkeit dieser Steueränderung zu verbinden.

Die Bundesregierung wäre gut beraten, wenn sie nach der nächsten Bundestagswahl zügig diese Steuerreform in Angriff nehmen würde um den damit verbundenen entzerrenden und somit allokationsverbessernden Wirkungen der Steuer zur vollen Entfaltung zu verhelfen.